清咸丰十一年(1861)七月十七日，咸丰帝崩于热河行宫，遗命以六岁的皇长子载淳继位，并派怡亲王载垣等八人，“尽心辅弼，赞襄一切政务”。慈安太后和慈禧太后不满肃顺等人的跋扈专擅，与顾命大臣为争夺最高统治权发生矛盾。与恭亲王奕訢携手发动了“辛酉政变”，于是“顾命”体制变为“垂帘”体制。那么，究竟谁是这次政变的主谋，是慈禧吗？还是另有其人？
清咸丰十一年(1861)七月十七日，咸丰帝崩于热河行宫，遗命以六岁的皇长子载淳继位，并派怡亲王载垣、郑亲王端华、御前大臣额驸景寿、协办大学士肃顺、军机大臣兵部尚书穆荫、吏部左待郎匡源、署礼部右侍郎杜翰、太卜寺少卿焦佑瀛总共八人，“尽心辅弼，赞襄一切政务”。这就是清朝家法中的“顾命”制度。慈安太后和载淳的生母慈禧太后不甘大权旁落和扼喉之忧的处境，不满肃顺等人的跋扈专擅，与顾命大臣为争夺最高统治权发生矛盾。
八月初一日，文宗异母弟恭亲王奕訢至热河值殷奠叩谒梓宫，慈安、慈禧以叙家常为名召见，密商合力对付肃顺。九月三十日，两太后召见恭亲王奕訢、大学士桂良、贾祯和军机大臣文祥等，控诉顾命大臣，正试提出垂帘听政，恭亲王遂奉旨派亲兵突然抓捕了载垣和端华。同时睿亲王仁寿、醇郡王奕宣奉旨前往途中拿问肃顺，押解来京。十月初一日，上谕授恭亲王为“议政王”，并掌管军机处，以后又受命为内务府大臣，并赏食双棒，以示优礼。户部左侍郎文祥、大学士桂良、户部尚书沈兆霖、户部右侍郎宝仍在军机大臣上行走，鸿胪寺少卿曹毓英在军机大臣上见习行走。十月初六日，上谕赐令载垣、端华自尽，斩决肃顺，其余景寿、穆荫、匡源、杜翰、焦佑瀛五人被解任。党援形迹最密者吏部尚书陈孚恩流放新疆，资财被查抄;踪迹最密者黄宗汉被革职，永不叙用;外间有烦言者侍郎刘昆、成琦、太卜寺少卿德克律太、候补京堂富绩也被革职。
十月二十六日恭亲王会同大学士、六部、九卿、翰、詹、科、道遵旨会议皇太后亲理大政事宜，并且将皇太后的权力用垂帘章程固定下来。使得两宫太后实际上代行皇帝的全部权力。十一月初一日在养心殿举行垂帘听政大典，于是“顾命”体制变为“垂帘”体制，两宫太后临朝称制于上，恭亲王总揽全局于下。从咸丰皇帝去世到实现垂帘听政，共经过103天。是为震惊中外的辛酉政变。
对于辛酉政变，一种观点认为，辛酉政变并非偶然事件，它有其特定的历史条件，它起因于文宗与恭亲王的兄弟失和，而这又导致肃顺得宠及恭亲王被摒弃于顾命大臣行列之外，两宫太后与顾命大臣为争夺最高统治权而引起围绕“顾命”体制和“垂帘”体制之争，以御史董元醇条奏垂帘听政一事为导火索，终于酿成事变。事变标志着统治阶级最高层互相之间的公开倾轧和斗争的白热化。同时，慈禧太后是“辛酉政变”的最大受益者，这一政变的成功使她开始登上政治舞台，并据此一举夺得国家最高权力，并从此实际统治中国长达近半个世纪之久。因此，学术界通常把“辛酉政变”看作是慈禧在咸丰帝死后主谋或与奕訢合谋策动的。
陈潮则对这一看法提出质疑，认为政变主谋并非慈禧，而是当时受到国内外广泛支持的奕訢集团。辛酉政变是清廷权力失衡的必然结果，慈禧通过政变上台却是历史的偶然。其理由包括：其一，毋庸置疑，军队对政变的成功起了决定性作用。对此次政变作军事部署的是钦差大臣、兵部侍郎胜保，他在京城拥有最雄厚的军事力量。虽然胜保在道光朝已官至内阁学士，以后又几经升降，但他与作为内妾的那拉氏却没有也无从交往，更不见胜保的军事部署有慈禧的参与。胜保之所以在政变中决定性地站到了慈禧和奕訢的一边，一是因为他在咸丰帝逃亡热河前夕已与肃顺一伙结为仇敌，二是由于他与奕訢过从甚密，配合默契。据翁同龢9月16日的日记记载：“闻恭邸(奕訢)回京，又闻胜克斋(胜保)到京”，又据《热河密札》记载：“此公(胜保)十五日到，不卜如何措施，在城想见著邸堂(奕訢)，一切自己尽悉。”由此可见，9月16日胜保带兵抵京后，有足够时间，并完全可能与刚从热河返回的奕訢会面密谋。如果说胜保的军事行动有合谋者，则亦当是奕訢，而且在其径自带兵到京之后才得逞。9月16日以后，胜保进一步布兵要隘，他也随之直奔热河，以“留虎豹在山”，待机行事。所有这些，显然又未经慈禧的策划和参与。既然没有证据表明慈禧参与策划了具有决定意义的军事行动，那么慈禧策动政变之说就显得缺乏说服力。
其二，慈禧策动“奏请垂帘听政”之事，同样令人怀疑。参与奏请的有手握重兵的胜保、大学士周祖培和贾祯、户部尚书沈兆霖、刑部尚书赵光等人，他们均是奕訢的心腹党羽，同慈禧素无瓜葛。显然，无论在人事关系还是在地理阻隔，远在热河的慈禧都不可能对他们进行策动。至于那个率先上疏“垂帘听政”的董元醇，时任山东道监察御史，只是一个地方小官，更与刚从内妾升为太后的慈禧互不相识。他的上疏9月10日发出，14日才急递至热河。而其时，奕訢尚未从热河返抵北京。慈禧受人事和时空条件的限制，断难对“垂帘听政”的奏疏有什么指使。而董元醇是周祖培的门生，他的上疏应该受周祖培的指使。值得注意的是，所有关于“垂帘听政”的奏疏在提出“皇太后暂时权理朝政”的同时，特别强调“并简近支亲王辅政”，其意显然在于使皇弟恭亲王奕訢掌权。
其三，慈禧与奕訢密谋的最有力之证据，是奕訢与两宫太后于9月5日在热河行宫的一次叔嫂会面。据载，9月5日，奕訢以奔丧为由赶到热河，“值殷奠叩谒梓宫，伏地大恸声彻殿陛，闻者无不泪下，祭毕，太后召见。恭邸请与内廷偕见。不许，遂独对。一时许方出”。史料价值很高的《热河密札》也透露，奕訢到热河后，曾与太后“独对”一时许。“独对”什么，所载都语焉不详。因此，仅仅根据语焉不详的“独对”情节和其他间接的估计猜测，就推断慈禧与奕訢在那“一时许”的会面中策划了这一政变，不免有证据不足之嫌。
其四，慈禧野心虽大，但羽翼未丰，尚不足担当策动政变的主谋。直到“垂帘听政”之前，几乎所有政变的主要参与者，都难以成为慈禧的心腹党羽，以供其指使策动。与此不同，具备策动政变实力的是业已崛起的奕訢集团。在国际上，英法等国公开支持由奕訢集团取代顽固的肃顺集团，甚至打算用武力来达到目的。在国内，由于肃顺等人在1858年“戊午科场案”和1859年“钞票舞弊案”中搞得士人满狱，士大夫切齿痛恨，如今见肃顺等人受咸丰顾命，人人自危，遂迅速在奕訢周围结成大党。就连僧格林沁这样的统兵大员，也上奏表明他反对肃顺等八大臣的态度。不仅如此，奕訢还因在北京议和期间的成效而频频得分，博得北京官僚层及军界的广泛拥护。反观当时的慈禧，除徒有“太后”之名外，在策动政变的实力上安能望奕訢之项背？据上所述，陈潮指出，慈禧当时既无军队在握，又乏人事关系，且受时空条件的限制，显然没有理由成为策动辛酉政变的主谋。策动辛酉政变的主谋当为奕訢及其心腹密友。他们联合两宫太后，力主皇太后“垂帘听政”，目的是要在向顾命八大臣夺权时，避免“犯上作乱”之嫌。极具权欲而又极其聪明的慈禧，十分愿意地联手参与，并在这一叔嫂联手的政变中被推上了台。可以说，辛酉政变是清朝统治集团权力失衡的必然结局，慈禧通过政变上台却是历史的偶然。历史的偶然性为慈禧专权提供了机遇和舞台。
看过上述两种观点，可以说，要想真正地了解谁是“辛酉政变”政策的策划者，尚需要学术界继续研究与探索，以解开这一历史悬案。